美国黄石国家公园
国家公园最早起源于美国，后为世界大部分国家和地区所采用，是由国家依法划定并统一保护与管理的区域，由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有典型性、代表性和稀有性的生态系统、自然与文化遗迹或景观为目的，同时为公众提供教育、科研、游憩机会，是一种集保护、科研、教育、旅游等功能于一体的自然保护地类型。本研究通过分析国内外国家公园的管理模式、资金模式以及开发与保护现状等方面，旨在为企业参与国家公园建设提供可参考的业务发展方向和可行路径。
一、国外国家公园建设模式分析
目前国际上有三种主流的管理模式。
以美国为代表的中央集权模式。美国国家公园由内政部下属的国家公园管理局统一管理。美国是世界上最早建立国家公园的国家，迄今已形成了包含20多种保护地类型共423个单位的庞大的国家公园体系，其中直接冠以国家公园名称的自然保护地63个。美国实施国家管理局、地区管理局、公园园长三级管理体系，三级管理机构与公园所在地政府没有直接业务关系，该类管理模式的代表性国家有美国、加拿大、澳大利亚等。财政拨款是美国国家公园主要的资金来源，占总资金比例超过80%，游憩和特许经营收入合计占比约为10%，剩余包括社会捐赠收入等。门票定价多以低价为主。特许经营以轻资产运营为主。美国国家公园特许经营中导游服务、餐食、骡马、一般租赁、水上交通、狩猎、捕鱼、骑马、露营和登山体验等项目类型涉及的特许经营企业数量较多，约占总数的83%，而公园内交通、通信等公共基础设施设备特许经营项目因受严格限制，数量较少。
以日本为代表的综合管理模式。与美国和澳大利亚不同的是，日本国家公园的土地并非完全归政府所有，而是由私有土地、都道府县所有土地和地方政府所有土地混合组成，且有民众居住。根据《自然公园法》，日本国家公园分为三大类，一是国立公园，共34个，由国家直接管理、环境大臣指定，是自然公园体系的核心；二是国定公园，也称准国家公园，共56个，由都道府县进行管理、环境大臣指定；三是都道府县立自然公园，共311个，在都道府县具有代表性的、由知事指定的自然公园。国定公园往往和国立公园一起，被视为泛义上的「国家公园」。其中，国立公园由自然公园课下直辖的区域管理事务所垂直管理；国定公园和自然公园由属地地方政府(都道府县)管理。
以南非为代表的PPP模式。南非国家公园由南非林业、渔业和环境部(DFFE)下辖的公共机构SANParks管理。SANParks的商业发展部以PPP公私合作的形式进行生态旅游开发运营，实现更多经济收益。PPP项目包括酒店、商店、餐饮、园内活动，机场等特许经营，经过多年发展，南非国家公园PPP项目经营收入已经从2005年的1518万美元增长到2022年(疫情前)的1.26亿美元，主要包括餐厅，商品零售，商店、讲解以及交通等。南非国家公园主要采用市场主导型模式。以疫情前2022年为例，经营性收入(旅游、零售、特许经营及其它)占72.09%，非经营性收入约占24%(捐赠及政府拨款)，利息收入约占2.23%，其它收入占比1.38%。
二、我国国家公园体制建设方向与现状
目前我国国家级自然保护区有474处，国家级风景名胜区有244处、国家级地质公园有214处、国家级森林公园有897处、国家级湿地公园898处、国家级种质资源保护区450处，自2015年启动试点以来，东北虎豹、三江源等10个国家公园已进行试点建设，并于2021年正式设立5个国家公园。我国已成立由国家发改委牵头、13个部门参与的国家公园试点工作领导小组，并拟在领导小组下设办公室，具体负责试点区项目建设规划、技术指导和工程建设的监督实施。
(一)我国国家公园体系建设方向
2017年9月，中办、国办印发《建立国家公园体制总体方案》，进一步明确了国家公园发展方向。到2030年，完善国家公园体制，国家公园的布局初步形成，保护管理效能明显提高；到2050年，建成体制完善、保护比较好、理念比较领先、在国际上也能堪称典范的国家公园体系。
建立统一事权、分级管理体制。管理模式方面，组建统一的管理机构，履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责，负责协调与当地政府及周边小区关系，同时国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的，履行应有事权，加大指导和支持力度；地方政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的，根据需要配合国家公园管理机构做好生态保护工作，行使辖区(包括国家公园)经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管等职责。条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。机构设置方面，国家公园管理机构原则上实行「管理局—管理分局」两级管理，跨省的国家公园按省片区设立「管理局—管理分局」。
资金保障以公共财政为主导。根据《建立国家公园体制总体方案》要求，我国拟实行收支两条线管理，各项收入上缴财政，各项支出由财政统筹安排，并负责统一接受企业、非政府组织、个人等社会捐赠资金。为推动国家公园回归公益属性，我国拟建成以公共财政为主导的资金保障机制，探索多渠道多元化的投融资模式，依托特许经营权等积极有序引入社会资本，鼓励金融和社会资本按市场化原则对国家公园建设管理项目提供融资支持，重点支持建设生态廊道、入口小区、自然教育基地。
(二)我国国家公园的资源保护和旅游开发现状
国家公园管理模式尚未统一，具体实践与《建立国家公园体制总体方案》有差距。目前两种管理模式并存。一是由自然资源部下属国家林草局和省政府双重领导，以国家林草局为主的管理体制，如东北虎豹国家公园；二是在省级政府设立管理机构，实行省级政府和国家林草局双重领导，以省级政府为主的管理模式，如三江源、大熊猫、海南热带雨林以及武夷山国家公园等。
国家公园因其自然资源禀赋通常蕴含着不同程度的旅游开发价值，现实中已逐步形成了保护地管理机构负责保护，旅游投资公司负责开发的格局，和与此相适应的保护地管理机构资金主要依靠财政拨款，旅游开发公司盈利归地方政府的资金结构。具体而言，一是各级政府特别是中央政府出于保护自然生态系统和文化自然遗产，设立了不同级别的保护地管理机构；二是各保护地所在市、县级政府在旅游开发利益的驱动下，普遍设立了旅游开发公司、旅游发展公司或者旅游投资公司，垄断了当地景区旅游资源的开发。从试点的国家公园来看，大多数国家公园保护管理机构接收的中央专项转移支付收入能够满足基本的保护支出，门票和特许经营收入很少与保护地管理机构分享。
国家公园所在目的地通常是财政资金相对紧张的市县政府，面临人员缺编，经费不足以及专项转移支付资金安排不到位的尴尬境地，一定程度上造成了地方政府重开发、轻保护的行为，对门票收入和景区经营收入过度依赖的现状。目前我国大多数国家级风景名胜区门票价格已经突破每张100元的水平，甚至达到200~300元的高价位，而美国黄石国家公园、大峡谷国家公园等代表性的国家公园门票则长期保持在每辆入园车辆25美元的低水平。近年来，中央在全国范围内大力开展环保督察行动，很大程度上遏制了地方政府牺牲环境发展旅游经济的行为，但没有从根本上消除地方对旅游经济的依赖。
地方政府多将景区特许经营权整体打包给地方旅游投资公司，在事实上造成了垄断经营的格局，经营效率低下。由于历史原因，我国多数景区事实上已经被当地国有旅游企业整体垄断经营，因而造成了多数旅游开发公司处于一种「外无竞争压力，内无改进动力」的状态，成本居高不下，服务质量多年难以改进，经营效率低下、投资收益不理想的情况普遍存在。
三、企业参与国家公园建设机遇分析
(一)参与入口小区建设和特色产业发展
入口小区是位于国家公园入口附近小区的总称，是长期在此生活生产的地方居民组成的社会群体聚居区域，一般建在国家公园外，是生态价值转化为经济价值的重要平台。从试点情况来看，国家公园入口小区与特色小镇建设政策为国家公园保护与发展矛盾的解决提供了新思路。
关注入口小区的文旅产品打造、基础服务设施建设。入口小区因具有较好的旅游资源禀赋使其具备成为国家公园特色目的地的基础条件，是国家公园重要的生态旅游承载地和产品供应地。从国际看，以美国洛基山国家公园艾斯蒂斯小镇为例，该小镇常住人口近5800人，每年接待近200万人次游客，相继建设了医疗中心、会议中心、文化艺术中心以及教育体系，配套服务设施日益健全，成为国际著名旅游目的地。从国内看，我国现有个别国家公园已经通过特定产业政策和住房政策以及配套服务设施建成了国家公园入口小区。如大熊猫国家公园南入口熊猫温泉小镇。根据《大熊猫国家公园大相岭入口小区保护发展规划》，该入口小区规划投资超100亿元，创新采用国家公园(NationalPark)+政府(Public)+在地居民(Local)的「NPL」园地共建模式和「点状供地」的方式，实现大熊猫国家公园与在地居民保护与发展共建共享共赢。目前，大熊猫国家公园南入口小区已建成大相岭大熊猫野化放归基地、熊猫森林国际探索学校、丝路砂都自然教育大本营和大相岭古道自然学校，打造了集观光旅游、康养度假、研、学、游于一体的森林之旅。
关注入口小区的特色产业发展机会。国家公园除了优质的自然资源禀赋外，还有民俗文化、农产品等特色资源，为发展特色产业奠定了基础。从国际看，美国阿卡迪亚国家公园巴尔港小镇以科研发展为主要特色，美国一些重要科研机构如杰克逊实验室、荒岛山生物实验室、大西洋学院等每年在该小镇分别投入约1.46亿美元、600万美元、900万美元的科研经费，逐渐成为该镇经济的重要组成部分。从国内看，大熊猫国家公园成都片区围绕大熊猫国家公园品牌及标识进行了一系列的农产品开发，如都江堰青城茶叶有限公司申报的「青城雪芽」，都江堰市猕猴桃协会申报的「都江堰猕猴桃」，都江堰市经济林协会申报的「都江堰方竹笋」，彭州四川省旺达瑞生态农业开发有限责任公司申报的彭州「川熊猫笋」等均已通过大熊猫国家公园成都管理分局的批复。
(二)获取国家公园内特许经营权
特许经营的目的主要是在符合国家公园宗旨的前提下，为访客游憩或科考等活动提供必要的服务和设施。国家公园范围内的特性经营项目大致可分为营利性和非营利性两大类。从国际看，以美国国家公园特许经营为例，美国特许经营管理原则是兼顾竞争、效率和公平，根据授权方式的不同，主要分为特许经营、一般商业利用和租赁三种形式。为防止取得特许经营的主体「只要愿意就能续签」的变相垄断经营，1998年美国特许经营制度将原有的「现有特许经营者均享有续约优先权」改为「只有经营性收入不足50万美元的特许经营者、装备供货商和导览商拥有优先续约权」，政策向小型特许经营机构主体倾斜。从国内看，我国国家公园已经事实上形成了地方旅游企业的垄断经营，同时已经公布的国家公园特许经营管理办法明确规定国家公园门票不得列为特许经营项目，但目前暂无要将当地国有旅游公司经营门票权收回的规定和要求。特许经营期限方面，除规定投资、建设并且运营具有固定资产性质的经营服务设施和其他特许经营项目的最长年限外，尚未规定特许经营协议到期后的退出或延续机制。根据构建统一、规范、高效的中国特色国家公园体制要求，势必需要探索旅游企业参与国家公园运营新模式，若未来地方旅游企业无法对国家公园进行整体垄断经营，需要通过竞标的形式参与国家公园酒店、索道、旅游等项目的特许经营，社会资本将迎来更多机遇。
国家公园以保护优先为原则，强调公益性，科普、研学和生态环保教育等公益产品具有较大的发展空间。从国际看，美国在国家公园解说服务方面允许预期年度总收入低于500万美元的「装备和向导服务特许经营合同」，并要求被授权主体需要雇佣经过专门训练和有经验的导游，为访客提供安全、专业的户外游憩指导服务，主要包括水上活动、狩猎、捕鱼、骑马、露营和登山等，但有关遗产及公园价值解说的部分由国家公园局直接负责。从国内看，由于研学、科普等市场尚不成熟，我国国家公园内的科普教育旅游也一直处于低位运行状态。个别国家公园推出了预约进入+限量许可+环境解说+访客行为管理+小区服务的半科考性质的深度体验活动。以三江源国家公园昂赛乡雪豹观察特许经营项目为例，该自然体验项目提前规划访客体验的路线，每个自然体验团控制在3—4人，并要求访客提前预约。在专业向导方面，当地22户牧民家庭被选拔确定为接待家庭，这些牧民家庭经过培训后，为体验者提供食宿，并担任司机和向导。
未来旅游服务企业可重点关注国家公园内的科考和研学路线的打造。
